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推进国有资产定期价值重估 建立持续价格管理长效机制

[日期:2017-10-13]   来源:中国资产评估  作者:   阅读:3496次

  在国家行政学院编著的《中国供给侧结构性改革》一书中,明确将近期供给侧结构性改革重点主旨定位为“释放新需求,创造新供给”。同时,中央经济工作会议明确指出,当前阶段的首要任务是积极稳妥化解过剩产能,而其目的就是将宝贵的资源要素从那些产能过剩的、增长空间有限的产业和“僵尸企业”中释放出来。所以,当前从总的方面来看“化产能”和“去库存”成为目前改革的重点。而其中,“化产能”、“去库存”的“重灾区”—钢铁、水泥、石油化工等行业恰恰也是全国各省国有企业集中的领域。

  现行的国有资产管理体制是从2003年形成的,着重解决了国有资产的多头管理而又无人负责的问题,对“事”的管理较多,对资产,特别是资产“价值”的管理不足。尤其突出的是,随着物价波动较大,资产的账面价值与实际价值差距较大的情况下,极少对资产价值进行重估,使得国有资产产权的估价与交易缺少足够的参照值,无力应对“高买低卖”的国有资产流失漏洞;使得企业价值缺乏公允价值标准,不便于资本化、资产化、证券化,妨碍兼并重组。

  2015年,《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发【2015】22号),明确“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”,确定“实现以管企业为主向以管资本为主的转变”的方向,要求“实施信息公开加强社会监督”以强化监督防止国有资产流失。有必要探索以社会化、市场化的方式,推进国有资产定期价值重估,建立经营性国有资产价格管理长效机制。

  一、定期价值重估释义

  价值重估,又称资产价值重估,是对企业账面价值和实际价值背离较大的主要固定资产和流动资产按照国家规定方法、标准进行重新估价。帐面价值,是指固定资产或流动资产在(会计账簿)账面上登记的价值。实际价值,也即重置价值,反映的是资产在现时情况下的市场价值或重置成本,其理论基础是公允价值理论。

  公允价值,指在公平交易中,熟悉情况的交易双方自愿进行资产交换或者债务清偿的金额。最早出现于会计准则,是在1970年美国会计原则委员会(APB)发布第4号公告《关于企业财务报表的基本概念和会计原则》中提出在计量以非货币交换取得的资产时使用公允价值;至1991年1月,美国财务会计准则委员会(FASB)正式接受指定公允价值方面的准则;1993年,国际会计准则委员会发布第16号准则《固定资产》提出重估价的基本模式。2006年,我国新会计准则体系中,企业会计准则在坚持历史成本原则的同时,大量引入公允价值计量,与国际会计惯例趋同。至今以英国、德国为代表的欧美资本市场已广泛采用公允价值计量,有些非上市公司为得到投资方的认可,也主动采用公允价值计量的方式。

  我国的国有资产管理规定,国有资产产权变动要对企业财产进性评估;企业进行股份制改造时,应对企业财产进行评估。2006年新会计准则体系中,企业会计准则对公允价值的应用和计量,明确在金融工具、投资性房地产、非同一控制下的企业合并、融资租赁、债务重组和非货币性交易等方面可以公允价值进行计量。在实操层面,资产评估通常由企业外部的持有有关部门颁发的专业资质、资格的专门资产评估机构和人员受托进行。资产评估已成为在产权交易、企业股份制改造等,衔接资本市场中发挥经济鉴证作用的重要的基础性专业服务业门类。随着商事主体年报、年检等制度的不断完善、多层次资本市场中对信息披露的要求日益提高,定期进行公允价值重估的上市公司日益增多。

  2006年12月,由财政部、中国资产评估协会组成考察团,赴德国与英国对公允价值及以财务报告为目的的评估开展情况及相关实务进行了考察,之后公允价值计量的引入和推广加速。2007年发布《以财务报告为目的的评估指南(试行)》,2014年发布《企业会计准则第39号——公允价值计量》,构成比较完整的公允价值及以财务报告为目的的评估规范体系;为开展国有企业定期价值重估、建立经营性国有资产价格管理长效机制奠定理论基础和操作指南。

  参考企业股份制改造、上市公司信息披露的制度和经验,充分利用资产评估的评估公允价值功能,引入客观独立的第三方资产评估机构定期对国有资产、国有企业(包括但不限于固定资产、流动资产、无形资产等)进行估值,使国有资产账面价值与公允价值互相印证,构建经营性国有资产持续价格管理机制;并通过适当方式公开披露,将促进国有资产保值增值、持续管理,并助力国有企业改革和供给侧改革。

  二、推进国有资产定期价值重估的必要性

  (一)有利于从源头上防止国有资产流失

  时至今日,依惯例,涉及国有资产的交易中,只要评估值高于账面值,就能过关。直到购买国有资产的人将同一资产高价转手被人举报出来,国有资产的流失才会被发现。从制度层面讲,在资产市场价值波动较大的情况下,主要通过会计报表反映资产的账面价值在相当程度上已经失去了参考意义;而评估机构进行评估时缺少足够的参照值、易受交易人或利益相关者的误导,不易达到理想效果。

  此外,在涉及国有资产的交易中,往往重视不动产等有形资产,忽视以专利技术、商标权等为代表的知识产权资产,及商誉、品牌价值等无形资产,甚至不做评估,交易价格中也不体现,造成巨量国有资产流失。

  定期重估资产价值,将形成国有资产公允价值年度变化曲线,构成价格变动的动态参考,压缩单次评估中评估值的操纵空间,实现国有资产价值最大化,为管理部门和公众对交易价格的判断提供依据。

  (二)有利于推动国有资本合理流动优化配置

  供给侧改革中的国有资产改革,重点和着力点是管资本,将更多地依赖市场化手段,实施持续价值管理。紧抓“以管企业为主向以管资本为主的转变”的契机,加快推进国有企业股权多元化改革,完善国有企业,尤其是商业类国有企业现代企业制度,形成以公允价值为基础的价格“锚”准,加速实现国有企业资产化、国有资产证券化,便利企业进行兼并重组;实现从管资产向管资本的转变,便利国有资本投资和运营的平台的建设,促进国有资本布局的动态优化和调整,就需要搭建国有资本投资和运营的平台,及国有资本投资公司和资本运营公司。

  推进国有企业定期价值重估,建立国有资产价格管理长效机制,将为国企、国有资产建立起简洁、清晰的公允价值尺度,便利国有资本快速流动、优化配置。

  (三)有利于完善国有资产经营绩效考核机制

  伴随“以管企业为主向以管资本为主的转变”,建立监管权力清单和责任清单,对国有资产、国有企业的“事”的管理放松,逐渐远离具体的事务,对国有资本保值增值的考核、对国有企业经营绩效的评价将成为新的课题。传统的收入、利润指标难以触及企业真实的运营状态,缺乏对实际管理者行为的监督机制和经营绩效尤其是社会影响的反馈机制。

  新加坡淡马锡模式中,对企业经营业绩考核包括对利润和资产增减值在内的价值的考核。资产评估反映资产的公允价值,由独立第三方——资产评估机构定期对企业资产进行评估,并配合审计报告形成国有资产账面价值与公允价值相互对照、印证的价值管理体系,构筑以企业整体价值变动为基础的国有资产经营绩效考核指标体系和资产价值为线索的监督问责机制。

  (四)有利于构筑社会化监督体系

  国有资产属于国家所有,是全体国民的资产,在现行层层委托代理机制下,准确把握依法履行出资人职责的定位,科学界定国有资产出资人监管的边界,需要公开透明的制度,保障公众知情权。

  而公允价值评估,需要引入客观独立的第三方——资产评估机构提供专业鉴证服务,具有更强的公信力。通过公允价值定期评估和企业财务报告的定期公开,将利于民众了解国有资产经营状况,消解对政府和各级国有资产监管部门的误解。同时,对国有资产管理,公开的信息越多,越能引发公众注意和自觉监督,与各级监管部门形成协同效应,构筑社会化监督体系。

  三、推进国有资产定期价值重估的可行性

  (一)国有资产价值评估已相当成熟

  我国的资产评估行业是20世纪80年代最初作为国企改革中防止国有资产流失历史管理工具而产生的;诞生之始,主要为国有经济服务。1991年11月16日,国务院发布《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号),国有资产评估有了法律法规保障。2005年发布《企业国有资产评估管理暂行办法》,2008年中国资产评估协会发布《企业国有资产评估报告指南》,构成现行国有资产评估的基本依据。在全国掀起的国改浪潮中,北京、上海、广东等各经济发达地区的步伐均走在全国前列,各类新型的企业资产制度层出不穷。同时,上述地区针对各地区不同国企改革具体内容也出台了符合当地的资产评估管理实施办法,并推出对企业重大资产评估项目实施专家咨询评审制度和资产评估结果公示制度,建立并持续更新资产评估咨询专家库。对于涉及国有资产交易、国有企业股份制改造、上市、并购重组、合资等,资产评估已经成为不可或缺的法定程序。

  (二)欧、美等国际经验可供参考

  在国际上,一些主要的资本市场,如英国、德国、香港等地都实行了披露企业公允价值信息的制度,要求上市公司每一年或两年对不动产进行公允价值评估并予以披露。2001年,欧盟通过法律规定,要求各成员国所有上市公司自2005年1月1日起,按照国际财务报告准则(IFRS)编制合并财务报表,2001年至2004年为过渡期,至今以英国、德国为代表的欧美资本市场及香港等已广泛采用公允价值计量。

  我国对上市公司信息披露有年报、半年报等要求,尚未强制要求以公允价值计量。但不少上市公司已尝试通过价值重估,以公允价值计量,更准确地反映企业资产状况。

  (三)国有资产清产核资经验可资借鉴

  1992年国务院清产核资领导小组《清产核资办法》(试行)(国清[1992]6号)即以单独章节规定资产价值重估。1997年,财政部办法具体会计准则《债务重组》中,首次引入公允价值的概念。2003年国务院国有资产监督管理委员会令第1号《国有企业清产核资办法》将价值重估确立为清查核资的六项基本内容之一,并明确“价值重估是对企业账面价值和实际价值背离较大的主要固定资产和流动资产按照国家规定方法、标准进行重新估价”。

  至今,资产评估、价值重估已经成为国有资产、国有企业清产核资以实现企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产或产权结构重大变动中不可或缺的环节,积累了相当丰富的经验。

  (四)我国资产评估行业持续发展

  自1989年大连炼铁厂中外合资项目开启我国资产评估业务。随着市场经济的发展,资产评估固有的专业鉴证服务和独立第三方作用逐渐为社会所认可,服务范围逐渐拓展到经济社会的各个角落。22016年12月1日颁布实施了《中华人民共和国资产评估法》,标志着资产评估进入了有法可依、依法治理的崭新时代。

  四、当前推进国有资产定期价值重估面临的主要问题

  (一)认识不足。现行的国有资产管理体制已运行近15年,在理顺国有资产监督管理体系方面取得辉煌的成绩,业已形成较为密集的惯性力量,面对公众对国有资产管理、运营的知情权诉求,缺乏反馈的意愿和渠道;对国有企业定期价值重估的理论和实践缺乏了解,对其重要性、可行性认识不足;大部分国有企业对资本市场运营规则缺乏了解。

  (二)对增加程序成本、财务成本的担忧。目前国内尚无关于国有资产定期价值重估的专门的规定或制度。进行国有资产定期价值重估,将增加固定的评估程序和评估费用支出,同时定期聘请第三方评估机构对国有企业、监管部门固有观念、习惯构成冲击。尽管程序微调、资产定期价值重组的成本是定量的、可控的,且完全无法与动辄亿计的国有资产流失相提,有关部门,尤其是国有企业对增加程序成本、财务成本尚存担忧。

  (三)当前,全国各地的评估行业发展水平不均衡,行业中实力较强、影响力较大、处于领导地位的专业服务机构大多分布在北京和上海,其他地区评估业发展水平均大幅度低于其上述地区发展程度,各地区国企改革所要求的评估资源并不能得到及时、有效的满足。

  五、具体建议

  基于推进全国层面的国有资产定期价值重估、建立经营性国有资产持续性价格管理的长效机制的重要意义,及实施和推广资产定期价值重估过程中可能的障碍,特提出以下几点建议:

  (一)尽快成立由各省委、省政府牵头、由各省国资委具体推进的专项工作小组。由各省委、省政府牵头,省国资委、省发改委、省财政厅、省金融办、省资产评估协会等参与,组成联合专项工作小组,由各省国资委具体组织部门协商,开展理论和课题研究,克服制度惯性障碍。

  (二)建章立制,落实资金保障。尽快在评估行业发达地区制定试点关于国有资产定期价值重估的制度规范,抓紧深化国资国企改革的有利契机,不断推广国有资产定期价值重估试点,从而形成面向全国各地区可推广的经验。同时,各地区有关部门应当在《国有资产评估管理办法》的基础上,根据自身国企改革的现状与特点,修订符合自身情况的“国有资产评估管理实施办法”,重点是将定期价值重估纳入其中。督促各省设立国有资产定期价值重估专项资金,或通过相关的专项资金,对试点进行资产价值重估的企业进行补贴,对价值重估培训活动予以支持。

  (三)扶持资产评估行业发展。通过政府购买服务等方式,给予资产评估行业协会资金支持,通过各种途径降低资产评估行业税负;将资产评估纳入“总部经济”发展规划,纳入总部企业的认定行业类别;实施资产评估行业人才战略,纳入各类人才计划,探索行业人才评定与政府人才认定的“接口”,加大加快专业服务业人才认定和培养。(作者单位:国众联资产评估土地房地产估价有限公司 转自《中国资产评估》杂志2017年第6期)

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